问题
面对行政机关的不作为，利害关系人或行政相对人可以选择行政复议来维护自身合法权益，正如2022年3月21日本号文章观点：相关行政机关不履行保障农民工工资支付职责的，农民工可以申请行政复议。但申请行政复议有着严格的期限要求。那么，面对行政机关不履行法定职责或者说行政不作为时，利害关系人或行政相对人申请行政复议的，如何把握申请期限的起点和终点，一方面避免超前申请，一方面避免超期申请？
结论
利害关系人或行政相对人对行政不作为申请行政复议,既要避免操之过急，更要避免申请超期。对于有履行期限规定的，自履行期限届满之日起算60日的申请时限，建议利害关系人或行政相对人根据不同的专业领域查询、掌握相关行政机关法定的履行期限，在履行期限届满之后及申请复议时限届满之前尽快申请行政复议；对于无履行期限的，自行政机关收到申请满60日后起算60日的申请时限，建议利害关系人或行政相对人在向行政机关提交申请的60日后、120日前及时申请行政复议；在紧急情况下请求相关行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不作为的，建议利害关系人或行政相对人立即申请行政复议，且最迟在提出请求之日起60日内申请行政复议。最后，还应当关注《行政复议法》第九条第二款关于法定申请时限的特别规定。
分析
根据《行政复议法》第九条的规定，申请行政复议的期限为六十日，但法律规定超过六十日的除外。这是关于行政复议期限的统一、概括规定，对于行政机关作为的行政行为，一般比较容易理解和把握，但对于针对行政机关不履行法定职责或行政不作为申请行政复议，则理解和应用起来相对困难。针对不履行法定职责的行政行为或者行政不作为，利害关系人或行政相对人申请行政复议的，应当准确把握申请期限的起点和终点，不能超前，更不能滞后，要避免在行政机关履行法定职责的法定期限或合理期限尚未届至即申请行政复议，更要避免超过行政复议申请时限申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款，公民、法人或者其他组织对行政机关不作为申请行政复议的期限按照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满六十日起计算。
首先，对于有明确届满期限的，期限届满才可申请行政复议，且不得超过60日行政复议申请时限申请复议。因此，建议利害关系人或行政相对人根据不同的专业领域查询、掌握相关行政机关的法定履行期限，履行期限届满之后尽快申请行政复议，避免超期申请。例如【（2018）最高法行申6286号】判例，即为超过60日行政复议申请时限申请复议而导致丧失行政复议申请权的案例。在该案件中，最高院认为，根据《劳动保障监察条例》第十七条，劳动保障行政部门对违反劳动保障法规的行为进行调查的期限为60个工作日，因情况复杂需要延长的，经负责人批准，最长延长不能超过30个工作日，延长情况应当告知投诉举报人。在没有告知或没有证据证明劳动保障行政部门确已批准延长调查期限的情况下，应当认为经过60个工作日后调查期限已经届满，投诉举报人因此可以进一步行使复议权或诉权。因此，薄某某关于应当以90个工作日来计算路北区人社局调查期限的主张，没有法律依据。薄某某原本应当于2016年4月20日起至6月19日前申请行政复议，但其在2016年7月5日才向路北区政府提起行政复议申请，已超过法定的复议期限。
其次，对于没有期限规定的，向行政机关提交申请后需要等满六十日才可申请行政复议，同时，也要避免超过60日行政复议申请时限申请复议而导致丧失行政复议申请权。例如【（2017）最高法行申307号】判例，即为行政复议机关有权不予受理在行政机关履行法定职责的法定期限或合理期限尚未届至即超前申请行政复议的案例。在该案件中，最高院认为，再审申请人王某某于2013年10月28日向宣城市城管局举报，要求该局履行查处违法建设的法定职责。因法律、法规并未就查处违法建设的履行职责期限作出规定，根据《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定，再审申请人最早可在宣城市城管局接到其履行职责申请满60日后，方可申请复议。因此，王某某于2013年11月8日即以宣城市城管局不履行查处职责为由向宣城市政府申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。宣城市政府驳回王某某的复议申请并无不当。
再次，在紧急情况下请求相关行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不作为的，建议利害关系人或行政相对人立即申请行政复议且同样需要防范超过60日行政复议申请时限申请复议而导致丧失行政复议申请权的法律风险。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第二款，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不作为的，复议申请期限不受前述（一）（二）两项规定的限制。对于该款规定的理解，参考【（2016）最高法行申4010号】判例，最高院认为，第二款规定是对第一款规定的补充，其意是指申请人不需要等到履行期限届满或者自行政机关收到申请满60日之后才可申请行政复议，而是可以立即申请行政复议。该条第二款解决的主要问题是关于利害关系人或行政相对人在特殊情形下申请行政复议的申请行政复议时限起点问题，而不是终点问题。因此，满足该款规定的，笔者建议利害关系人或行政相对人立即申请行政复议，尽可能避免因紧急情况下得不到负有法定职责的行政机关的依法保护而致使自身人身、财产权益遭受实际损害；同时，本着审慎管理的行政程序法律风险管理原则，利害关系人或行政相对人亦要注意把握好行政复议申请时限的终点问题，以免超过行政复议申请时限申请行政复议而不被复议机关受理，从而从程序上丧失寻求法律救济的机会和权利。
最后，应当关注《行政复议法》第九条第二款关于法定申请时限的特别规定：因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。“不可抗力”比较容易理解和掌握，经笔者查找判例，“其他正当理由”包括由于行政机关告知救济方式不当导致利害关系人或行政相对人救济不能、新冠病毒疫情等【参考判例：（2021）豫行终445号】，但不包括利害关系人或行政相对人被拘留等自身原因，因为被拘留人在被拘留期间有条件委托代理人申请行政复议或自行采取邮寄等方式申请行政复议，其提起行政复议的权利并未受到限制【参考判例：(2019)最高法行申3085号】。
本期撰稿：杨 鹏、张文婷
本期编辑：尤 喆
