一、立法现状
目前尚未有统一的法律法规对提前收回国有土地使用权作出系统、完善的规定，特别是土地置换模式，作为现行国土部门较为常见的提前收回国有土地使用权的方式，因现行法律、法规规定的不完善，实践中存在较大争议，也存在被滥用的情形。
二、关于“土地置换”的相关法规规定
1.《闲置土地处置办法》（2012修订）
——因政府原因造成的闲置土地，可以置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地。
2.《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》
——村镇个人或集体需占用的耕地与整理原依法取得的建设用地所形成的耕地互换。
3.《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知（深府〔2015〕81号）》
——因公共利益需要或规划实施等原因提前收回土地，采取的土地置换补偿方式。
4.新疆生产建设兵团国土资源局《兵团国有建设用地置换管理办法（试行）》
——将散乱、废弃、闲置、低效利用的国有建设用地复垦为农用地，用于置换规划范围内的建设用地。（置换指标原则上由复垦团场使用）
三、关于对原国土资源部《闲置土地处置办法》（2012修订）的简要解读
1.闲置土地的概念界定（可以被认定为闲置土地的情形）
（1）国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
（2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
2.闲置土地的调查和认定程序
（1）国土主管部门发现涉嫌构成闲置土地的，在30日内开展调查核实，向用地人发出《闲置土地调查通知书》；
（2）用地人接到《闲置土地调查通知书》30日内，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因及相关说明材料；
（3）经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土主管部门向用地人下达《闲置土地认定书》；
（4）后续处理
①因政府原因造成闲置土地的，通过：延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用；协议有偿收回国有建设用地使用权；置换土地；其他等方式处置。
②非因政府原因造成闲置土地的：
A. 未动工开发满一年的，向用地人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；
B. 未动工开发满两年的，向用地人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回。
3.因政府原因造成的闲置土地的情形：
（1）政府未按约定交付土地，致使项目不具备动工开发条件的；（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成用地人不能依约开发土地的；（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（6）政府、政府有关部门的其他行为；（7）因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的。
4.置换土地在该法规中的具体规定：
《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（四）项，“（四）对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地”。（个人认为，并不是所有因政府原因造成的闲置土地，都可以采用或优先适用“置换土地”这种方式进行处置，在“因规划依法修改造成闲置”或其他方式不便于处理的情况下，才能适用“置换土地”的方式进行处置。）
四、采用土地置换的方式应满足条件
1.原地块与新置换地块，原则上需要等价置换；（符合“价值相当”、“等价有偿原则”）
2.原地块与新置换地块，原则上需要用途一致；（上述法条也提到了“用途相同”）
3.原地块应当满足因政府原因造成闲置土地，或非因用地人原因造成土地被提前收回。
五、土地置换的其他“间接”法律依据
《土地管理法》第五十八条，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。（该法虽然没有明确具体补偿方式和标准，且实践中收回土地一般采取货币补偿方式，但并不排除采用新旧土地置换的方式予以补偿的方式）
撰稿人：
李鹏吒 ，专职律师，项目管理专业人士（PMP），联系电话：15987103189
